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國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，是新一輪國(guó)資和國(guó)企兩個(gè)層面改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權(quán)制度的深度變革。兩類(lèi)公司改革，上接國(guó)資體制改革的完善，下接國(guó)有企業(yè)改革的深化，處于國(guó)資國(guó)企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國(guó)資國(guó)企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在布置2019年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)明確提出，“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國(guó)有資本投資公司，組建一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”(即“兩類(lèi)公司”)。“兩類(lèi)公司”問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題。
試點(diǎn)四年的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革，已成為2019年國(guó)資國(guó)企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。怎樣認(rèn)識(shí)兩類(lèi)公司改革上接國(guó)資體制完善下接國(guó)企改革的重要地位，在授權(quán)體制、組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制四個(gè)重要環(huán)節(jié)中突破重點(diǎn)是什么，如何深化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，拿出國(guó)有資本投資公司升級(jí)版，是當(dāng)前需要重視的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
上接國(guó)資體制完善 下接國(guó)企改革
在2018年10月召開(kāi)的全國(guó)國(guó)企改革座談會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出“傷其十指不如斷其一指”的思路，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，大膽務(wù)實(shí)向前走。兩個(gè)多月來(lái)，“斷其一指”引起廣泛猜測(cè)。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)僅僅一周，國(guó)務(wù)院國(guó)資委有關(guān)方面透露加快國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)消息，使得“斷其一指”的猜測(cè)坐實(shí)。
據(jù)悉，航空工業(yè)集團(tuán)、國(guó)家電投、國(guó)機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)、中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)、通用技術(shù)集團(tuán)、華潤(rùn)集團(tuán)、中國(guó)建材、新興際華集團(tuán)、中廣核、南光集團(tuán)11家央企日前被納入國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委已選擇10家央企開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，其中誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新2家為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，國(guó)投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家為國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)。96家中央企業(yè)，有20家進(jìn)入試點(diǎn)，這意味著改組成立一批國(guó)有資本投資公司，組建一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的范圍已經(jīng)明確。第一批國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，一般會(huì)從試點(diǎn)的20個(gè)企業(yè)中產(chǎn)生。
國(guó)有企業(yè)改革的40年里，如何疏通國(guó)有資產(chǎn)管理體制固有的“政企不分”癥結(jié)，始終是矛盾和焦點(diǎn)。在2018年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)被寫(xiě)入政府工作報(bào)告，且是十項(xiàng)試點(diǎn)中被唯一寫(xiě)入的，說(shuō)明高層把這個(gè)問(wèn)題看得很重。7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》。
2018年11月19日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶在國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司座談會(huì)上指出，開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)鍵舉措，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是落實(shí)以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革全局具有重大意義。
為什么兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革全局具有重大意義，這要從兩個(gè)層面上理解。
第一個(gè)層面，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制是國(guó)資體制的核心。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的概念，并為其賦予了“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制”的歷史重任。黨的十九大報(bào)告指出“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”，標(biāo)志著國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革進(jìn)入一個(gè)新階段。深化國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，建立健全權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條，可以推進(jìn)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，明確權(quán)責(zé)清單，為徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)造條件。
第二個(gè)層面，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的核心。2015年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》明確指出，政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。堅(jiān)持“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的原則，理順授權(quán)雙方主體之間的信托責(zé)任關(guān)系，加大國(guó)有資本授權(quán)的力度，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司更多地充當(dāng)著政府與企業(yè)間“隔離層”，落實(shí)國(guó)有企業(yè)獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位，可以更有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力和創(chuàng)新力。
授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革中的“授權(quán)”是指將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利，交付國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使。
國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，是新一輪國(guó)資和國(guó)企兩個(gè)層面改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權(quán)制度的深度變革?？梢哉f(shuō)，兩類(lèi)公司改革，上接國(guó)資體制改革的完善，下接國(guó)有企業(yè)改革的深化，處于國(guó)資國(guó)企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國(guó)資國(guó)企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動(dòng)全身。
打造國(guó)有資本投資公司升級(jí)版
關(guān)于兩類(lèi)公司試點(diǎn)進(jìn)行到哪一步，以及下一步的工作重點(diǎn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委分管改革的副主任翁杰明透露，試點(diǎn)企業(yè)要充分總結(jié)借鑒前期試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快改革步伐，打造國(guó)有資本投資公司升級(jí)版。
自從2014年試點(diǎn)開(kāi)始以來(lái)，改革圍繞著“與國(guó)資委、出資企業(yè)的關(guān)系，國(guó)有資本專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)的路徑，內(nèi)部市場(chǎng)化管理機(jī)制”三大問(wèn)題展開(kāi)了積極探索，在組織調(diào)整、戰(zhàn)略管控、業(yè)務(wù)發(fā)展、分類(lèi)授權(quán)等方面取得了一批經(jīng)驗(yàn)。從試點(diǎn)企業(yè)披露的經(jīng)驗(yàn)看，中糧集團(tuán)與國(guó)投，重新梳理、優(yōu)化調(diào)整公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)主要業(yè)務(wù)向命脈和民生領(lǐng)域集中，形成了新的業(yè)務(wù)單元。中國(guó)誠(chéng)通、國(guó)新公司，在基金的成功發(fā)起和實(shí)際運(yùn)作上，把中央企業(yè)、地方企業(yè)、金融企業(yè)和社會(huì)資本等各方資金集聚起來(lái)，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了融資新渠道和投資新機(jī)制，在助力供給側(cè)改革，引領(lǐng)一帶一路發(fā)展，推動(dòng)國(guó)企改革，幫助困難企業(yè)脫困等領(lǐng)域均發(fā)揮了積極作用。
這些經(jīng)驗(yàn)重點(diǎn)是發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的職能與作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)，核心是要會(huì)投、會(huì)賣(mài)，有進(jìn)、有退。而在放權(quán)授權(quán)方面多沒(méi)有展開(kāi)。兩類(lèi)公司試點(diǎn)過(guò)程中，總部權(quán)限過(guò)大，審批流程過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題仍然存在。總體來(lái)看，開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，授權(quán)放權(quán)不足，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離不夠，而在發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司平臺(tái)的作用，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和強(qiáng)化監(jiān)督方面創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)更充分。
怎樣打造國(guó)有資本投資公司升級(jí)版?翁杰明透露，要認(rèn)真研究和推動(dòng)授權(quán)放權(quán)工作，發(fā)揮國(guó)有資本投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作專(zhuān)業(yè)平臺(tái)作用，增強(qiáng)集團(tuán)總部在戰(zhàn)略引領(lǐng)、資本運(yùn)作、風(fēng)控合規(guī)、審計(jì)監(jiān)督等方面的職能，同步開(kāi)展落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等多項(xiàng)改革。其中，授權(quán)放權(quán)是試點(diǎn)的核心。通過(guò)以資本為紐帶，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條。第一步是在整個(gè)國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)中形成三層授權(quán)框架，國(guó)資委統(tǒng)一履行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能，由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司直接履行出資人職責(zé)，企業(yè)是經(jīng)營(yíng)者。第二步是合理確定政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和國(guó)有企業(yè)四個(gè)層次的權(quán)利邊界。第三步是確定授權(quán)代理鏈條，并予授權(quán)。第四步是建立授權(quán)監(jiān)管閉環(huán)體系。
一般情況，國(guó)資委監(jiān)管有四項(xiàng)職責(zé)：國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和規(guī)劃、國(guó)有資產(chǎn)政策規(guī)則制定、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行安全，國(guó)有資產(chǎn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與評(píng)估考核。包括出資人代表投資運(yùn)營(yíng)公司董事長(zhǎng)的確定，可以概況為“4+1”。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自身不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)所持股企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。公司通過(guò)管資本方式實(shí)現(xiàn)對(duì)所持股企業(yè)的管理，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要有三項(xiàng)大權(quán)：國(guó)有資本的戰(zhàn)略投資權(quán)、人事任免權(quán)和收益分紅權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)放給企業(yè)。三層框架明確了，權(quán)力邊界劃清了。實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作。由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以管資本的方式管理企業(yè)，不再是政府部門(mén)直接管理企業(yè)，從而有利于企業(yè)市場(chǎng)化主體地位的確立，有利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、提升效益和效率。
改革后，盡管?chē)?guó)資委和中國(guó)誠(chéng)通都是以管資本為主，但前者更注重宏觀(guān)層面的布局、運(yùn)作、回報(bào)、安全等維度的政策制定等，后者則更多從微觀(guān)、具體的角度，注重資本的具體去向、具體收益等，基本“形成了互補(bǔ)關(guān)系”。
目前的試點(diǎn)，重心在兩類(lèi)公司這個(gè)平臺(tái)的職能與作用上，主要集中在后端。翁杰明說(shuō)的下一步國(guó)資委將深入研究授權(quán)放權(quán)，按照“該放的放權(quán)到位、該管的管住管好”的思路是抓住核心，有利于充分調(diào)動(dòng)改革積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，營(yíng)造有利于改革的外部環(huán)境。
以授權(quán)經(jīng)營(yíng)為核心 四個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，中國(guó)還沒(méi)有國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)投、國(guó)新等在此方面的嘗試，雖然積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但整體而言仍過(guò)于分散。在組織架構(gòu)形成外，運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制是試點(diǎn)的重要內(nèi)容，已經(jīng)試點(diǎn)的企業(yè)已經(jīng)在不同程度上探索出一些經(jīng)驗(yàn)。等待打造國(guó)有資本投資公司升級(jí)版形成，特別是授權(quán)放權(quán)過(guò)程完善了，可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式便也可以拿出來(lái)了。
授權(quán)放權(quán)。通過(guò)以資本為紐帶，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司這兩類(lèi)公司是制度設(shè)計(jì)上一個(gè)重要抓手，是國(guó)家所有權(quán)代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者政府作為授權(quán)主體，對(duì)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再直接管理企業(yè)，這樣有利于減少行政化，把經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)。
組織架構(gòu)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的具體使命和職能有明顯區(qū)別：國(guó)有資本投資公司是以投資融資和項(xiàng)目建設(shè)為主，通過(guò)投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán);國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則以資本運(yùn)營(yíng)為主，不投資實(shí)業(yè)，主要戰(zhàn)場(chǎng)是資本市場(chǎng)。同時(shí)，兩類(lèi)公司都是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。兩類(lèi)公司的試點(diǎn)企業(yè)同時(shí)面臨著理順與國(guó)資委、出資企業(yè)關(guān)系的重要挑戰(zhàn)。
運(yùn)營(yíng)模式。國(guó)有資本投資公司主要以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主。
經(jīng)營(yíng)機(jī)制。經(jīng)營(yíng)機(jī)制首先是為激發(fā)員工創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)上下的積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。然而，國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上屬于委托代理，授權(quán)方不能因授權(quán)而懈怠自身的職責(zé)。授權(quán)后必須做到“監(jiān)管到位”。授權(quán)方要按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的思路，由管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，由管實(shí)物形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)向價(jià)值形態(tài)的國(guó)有資本轉(zhuǎn)變。更多運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化的監(jiān)管方式，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，優(yōu)化監(jiān)管流程，加強(qiáng)資本監(jiān)控，提高監(jiān)管效率，重點(diǎn)是形成授權(quán)——代理——監(jiān)管——管理的閉環(huán)機(jī)制。
顯然，兩類(lèi)公司改革探索涉及現(xiàn)代企業(yè)制度、混改、市場(chǎng)化招聘等幾乎所有國(guó)企改革內(nèi)容，堪稱(chēng)系統(tǒng)工程。應(yīng)當(dāng)抓緊出臺(tái)和落實(shí)好相關(guān)配套政策。包括：圍繞落實(shí)出資人職責(zé)，有序推進(jìn)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的放權(quán)。支持國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司所持股的企業(yè)開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)，充分發(fā)揮各項(xiàng)改革的綜合效應(yīng)。
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