在2013年一年內有20個煤制天然氣項目獲批之后，國家能源局最近發(fā)文規(guī)范煤制油和煤制氣行業(yè)有序發(fā)展，嚴控新項目的質量和審批速度。能源局7月17日發(fā)布的《關于規(guī)范煤制油、煤制天然氣產業(yè)科學有序發(fā)展的通知》(下稱《通知》)稱，近期發(fā)改委和能源局正在研究制定規(guī)范煤制油和煤制氣項目建設和產業(yè)發(fā)展的指導意見，以對煤制油和煤制氣的產業(yè)準入做嚴格要求。
《通知》中指出，近年來隨著前期產業(yè)化示范和技術進步效果明顯，一些地區(qū)發(fā)展煤制氣和煤制油新建項目的積極性很高，但也出現(xiàn)了一些不顧環(huán)境、水資源現(xiàn)狀和技術、經濟實力而盲目發(fā)展的現(xiàn)象。按照國務院發(fā)布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》要求，年產超過20億立方米的煤制天然氣項目和年產超過100萬噸的煤制油項目報國務院投資主管部門核準，禁止建設年產20億立方米及以下規(guī)模的煤制天然氣項目和年產100萬噸及以下規(guī)模的煤制油項目。
即將出臺的產業(yè)政策還明確了煤制油(氣)“不能停止發(fā)展、不宜過熱發(fā)展、禁止違背規(guī)律無序建設”的方針，和“堅持量水而行、堅持清潔高效轉化”的原則，示范項目的能源轉化效率、能耗、水耗、二氧化碳排放和污染物排放等指標必須達到準入值。
此外，《通知》還對煤制油(氣)產業(yè)中所需的煤炭、水資源等生產要素的優(yōu)化資源配置作出了要求，煤炭供應要優(yōu)先滿足群眾生活和發(fā)電需要，嚴禁在煤炭凈調入省發(fā)展煤制油(氣)；嚴禁擠占生活用水、農業(yè)用水和生態(tài)用水，以及嚴禁利用地下水發(fā)展煤制油(氣)。對取水量已達到或超過控制指標、主要污染物排放總量超標地區(qū)，暫停審批新建煤制油(氣)示范項目。
煤制油和煤制氣長期以來被國家視作高耗能、高污染、高耗水產業(yè)，2009年在《國務院批轉發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見和通知》中提出，由于傳統(tǒng)煤化工重復建設問題嚴重，要遏制傳統(tǒng)煤化工的盲目發(fā)展，原則上三年內不再安排新的現(xiàn)代煤化工試點項目。
中國石油化工聯(lián)合會市場信息部副主任祝昉向財新記者表示，國家對煤制油和煤制氣的政策有松有緊，一方面是要逐漸放開，但又不能出現(xiàn)“一擁而上”、“沒有條件創(chuàng)造條件也要上”的局面；而從能源供應結構來說，原油和天然氣的對外依存度很高，中國的煤資源更豐富、成本較低，發(fā)展煤制油和煤制氣可以實現(xiàn)原料多元化，煤不僅可以直接作為能源原料，而是實現(xiàn)綜合利用。
因中國有“多煤、少油、缺氣”的資源稟賦特性，發(fā)展煤制油和煤制氣能夠增加油氣供應量、替代煤炭消費，2013年隨著國務院“史上最嚴”的《大氣污染防治行動計劃》、《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等政策出臺，提高天然氣在一次能源消費中占比的思路給煤制氣行業(yè)帶來利好。在2013年一年內獲得國家發(fā)改委審批通過的煤制氣項目就超過20個，其中大部分項目還在做前期準備工作，目前投產的主要有13.3億方年產能的大唐克旗煤制氣項目(一期)、13.75億方年產能的新疆慶華伊犁煤制氣項目(一期)。根據(jù)能源局規(guī)劃，到2020年實現(xiàn)煤制油產能3000萬噸、煤制氣500億立方米。
祝昉認為，即便已經有相當數(shù)量規(guī)模的項目獲得了發(fā)改委的路條，但未來還是要有循序漸進地投產、讓市場消化的過程。目前全國有50個已有或在建、計劃中的煤制氣項目，規(guī)劃的總產能達到2250億立方米/年，但已投產產能僅為27.05億立方米/年，建設中的產能為143.95億立方米/年?？傢椖慨a能中有80%位于水資源短缺的西北地區(qū)，其中新疆地區(qū)有25個，內蒙古西部地區(qū)有13個。
水資源的短缺和上產產能的擴張成為了煤制氣發(fā)展的主要矛盾。根據(jù)《煤炭深加工產業(yè)發(fā)展政策(征求意見稿)》中的要求，煤制天然氣新鮮水耗應低于6.9噸/千立方米。環(huán)保組織綠色和平的研究稱，若目前的煤制氣項目全部得以投產，新疆地區(qū)將消耗水資源6.8億方/年，蒙西地區(qū)將消耗水資源4.1億方/年。
上述研究稱，中央給新疆自治區(qū)制定的用水總量目標是2015年515.6億方、2030年526.74億方，但2013年的用水量已經達到了617億方，遠超過了2015年的控制指標。若采取工業(yè)投資置換農業(yè)用水的方式，節(jié)水工程投資成本將超過500億元。而蒙西鄂爾多斯地區(qū)的用水量增長空間，到2020年也僅剩1億立方米。
國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰則認為，煤制氣的發(fā)展還面臨“污染轉移”的問題。盡管煤制氣可以降低以其作為終端消費地區(qū)的一次能耗、二氧化碳和大氣污染物的排放，但從全生命周期過程來看，煤制天然氣的一次能源消耗、水消耗和二氧化碳排放均高于被替代的傳統(tǒng)能源(石油、天然氣)?？梢哉f，煤制氣對終端消費地區(qū)的局部能源結構優(yōu)化和溫室氣體減排，是以全局的一次能源消費增加為代價的。
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