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近日，美國(guó)能源信息署（EIA）將此前被認(rèn)為頁(yè)巖油儲(chǔ)量占全美2/3的蒙特利頁(yè)巖油可采儲(chǔ)量預(yù)測(cè)值從137億桶猛降至6億桶。這無(wú)疑是給了時(shí)下火熱的“頁(yè)巖革命”當(dāng)頭一棒，不少媒體紛紛宣稱(chēng)“美國(guó)‘頁(yè)巖氣革命’及能源瀕臨破滅”。誠(chéng)然，美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”還能輝煌多久？我們無(wú)從知曉也很難預(yù)測(cè)，但美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，對(duì)全球油氣市場(chǎng)正在產(chǎn)生不可估量的影響。而促進(jìn)這一成功的原因更值得我們研究借鑒。
首先，美國(guó)政策體系為頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)提供了多方面的政策扶植。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府都支持和鼓勵(lì)對(duì)本土非常規(guī)油氣資源特別是頁(yè)巖氣的勘探開(kāi)發(fā)，并為此陸續(xù)出臺(tái)了一系列的扶植政策。這些扶持政策主要表現(xiàn)在稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、開(kāi)放天然氣價(jià)格、管道運(yùn)輸規(guī)范及技術(shù)研發(fā)等方面。
稅收減免及財(cái)政補(bǔ)貼是美國(guó)政府支持頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的主要政策形式。在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)初期，美國(guó)政府出臺(tái)的一系列優(yōu)惠政策，極大地增加了非常規(guī)油氣鉆井的積極性，促進(jìn)了頁(yè)巖氣產(chǎn)量的上漲。例如，1980年出臺(tái)的《能源意外獲利法》明確規(guī)定非常規(guī)油氣井的補(bǔ)貼額度為每桶油當(dāng)量3美元，這一補(bǔ)貼一直持續(xù)到1992年，被認(rèn)為是誘發(fā)美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”的關(guān)鍵政策。1978年的《天然氣政策法案》放松對(duì)天然氣價(jià)格的管控，使天然氣價(jià)格市場(chǎng)化，小公司具有平等的機(jī)會(huì)參與到頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中來(lái)——事實(shí)上，中小企業(yè)才是美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的中堅(jiān)力量。管網(wǎng)運(yùn)行的市場(chǎng)化公平準(zhǔn)入機(jī)制，以及政府對(duì)管道公司實(shí)行的稅率減免政策，也為頁(yè)巖氣提供了良好的管輸條件。
同時(shí)，美國(guó)政府還為頁(yè)巖氣等非常規(guī)能源的技術(shù)研發(fā)提供了巨大的財(cái)政支持。美國(guó)政府設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的非常規(guī)油氣資源研究基金，開(kāi)展了針對(duì)頁(yè)巖氣研發(fā)的“東部頁(yè)巖氣項(xiàng)目”，投入大量資金用于非常規(guī)油氣技術(shù)的研發(fā)。在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的30多年內(nèi)，美國(guó)政府先后投入60多億美元用于非常規(guī)天然氣的勘探開(kāi)發(fā)，其中用于培訓(xùn)和研發(fā)的費(fèi)用就將近20億美元。
其次，美國(guó)監(jiān)管體系規(guī)范頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的健康和可持續(xù)發(fā)展。由于頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)存在特殊的環(huán)境危害，美國(guó)政府特別重視對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的各個(gè)方面，保障頁(yè)巖氣的可持續(xù)開(kāi)發(fā)。
頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的監(jiān)管體系是在傳統(tǒng)油氣監(jiān)管的基礎(chǔ)上形成的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本與常規(guī)油氣一致。美國(guó)頁(yè)巖氣的監(jiān)管框架具有“以州為主，聯(lián)邦調(diào)控”的特點(diǎn)：在聯(lián)邦層面，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的主管部門(mén)為美國(guó)能源部，其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)為主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署司職大部分聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)，土地管理局和林務(wù)局管理在聯(lián)邦所屬土地上進(jìn)行的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定部分財(cái)稅優(yōu)惠政策，勞工部和運(yùn)輸部也對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。在州及地方層面，地方機(jī)構(gòu)發(fā)揮著更為實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管作用，直接參與頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有州環(huán)保局、州能源委員會(huì)及州公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。州能源委員會(huì)通常制定有關(guān)場(chǎng)地許可、鉆井、完井和開(kāi)采的相關(guān)要求，而環(huán)境和水務(wù)部門(mén)則對(duì)水資源、排放物和廢棄物管理進(jìn)行監(jiān)管，州公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)則主要受理頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中相關(guān)的投訴意見(jiàn)。
最后，美國(guó)法律體系為頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管提供有效支撐。美國(guó)嚴(yán)格管控頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及資源產(chǎn)權(quán)和地表權(quán)利等方面的法律法規(guī)均以常規(guī)油氣資源為參照。
由于存在環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)面臨一系列嚴(yán)苛的環(huán)保法規(guī)，這些法規(guī)也是頁(yè)巖氣法律體系的主要構(gòu)成。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)涉及的主要聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)包括：1.涉及水資源監(jiān)管的《清潔水法案》規(guī)范與頁(yè)巖氣鉆井和生產(chǎn)有關(guān)的水地表排放以及生產(chǎn)場(chǎng)地的暴雨雨水徑流、《安全飲用水法案》規(guī)范頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)中流體的地下注入；2.涉及氣體排放的《清潔空氣法案》限定從鉆探、處理和與鉆井和生產(chǎn)有關(guān)的氣體排放；3.涉及廢棄物管理的《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》規(guī)范生產(chǎn)和危險(xiǎn)廢棄物的處理、《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》對(duì)有害廢物的棄置、賠償、清理和應(yīng)急反應(yīng)進(jìn)行管理；4.涉及地方物種保護(hù)的《瀕危物種法案》規(guī)定頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須對(duì)漁業(yè)和野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)；5.涉及土地管理的《國(guó)家環(huán)境政策法案》（NEPA）要求對(duì)在聯(lián)邦土地上進(jìn)行的勘探和開(kāi)發(fā)應(yīng)進(jìn)行詳盡的環(huán)境影響分析等。
美國(guó)政府通過(guò)政策體系引導(dǎo)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，監(jiān)管體系規(guī)范頁(yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)，法律體系嚴(yán)格管控頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)可能造成的環(huán)境污染?？梢哉f(shuō)，這三大制度體系是美國(guó)頁(yè)巖革命成功的重要保障，對(duì)我國(guó)非常規(guī)天然氣的開(kāi)發(fā)具有重要的借鑒意義。
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