“當(dāng)前天然氣行業(yè)“放開兩頭”出現(xiàn)時間窗口，“管住中間”也已脈絡(luò)清晰，但還存在上游供氣主體有限、管網(wǎng)不能公平準入等體制障礙。應(yīng)抓住有利時機協(xié)同推進體制改革，放管并重，通過分階段放開非居民和居民用氣價格、以點帶面逐步放開氣源價格、推動天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨立運營和公平開放、加快油氣體制改革等舉措，全面深化天然氣價格改革。
近年來，我國天然氣價格市場化改革步伐加快，取得重大進展，存量氣與增量氣價格并軌，直供用戶氣價放開，儲氣價格放開，市場化程度不斷提高。管輸價格獨立及成本監(jiān)審制度的出臺，大大提速了天然氣價格改革進程，也為落實管網(wǎng)公平開放奠定了良好基礎(chǔ)。天然氣價格改革的最終目標(biāo)是“放開兩頭，管住中間”，即放開氣源和銷售價格由市場形成，政府只對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)輸配價格進行監(jiān)管。目前，全面深化氣價改革仍存一些體制掣肘，需進一步加快改革，為價格改革保駕護航。
“放開兩頭”出現(xiàn)“時間窗口”
（一）國內(nèi)外市場供求呈現(xiàn)寬松格局。《2016BP世界能源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2015年，全球天然氣產(chǎn)量35386億立方米，同比增長2.18%，同期全球天然氣消費量34686億立方米，同比增長1.7%，供給寬松格局明顯。隨著頁巖氣開采技術(shù)的進步和世界主要天然氣出口國液化天然氣（LNG）設(shè)施陸續(xù)投入使用，至2020年前后世界天然氣市場將延續(xù)供過于求的格局。受經(jīng)濟增速下降、氣價偏高等因素影響，2014年以來我國天然氣市場發(fā)展趨緩。2015年，我國全年天然氣表觀消費量約為1910億立方米，同比僅增長3.7%，而供給量為1942億立方米，其中國產(chǎn)1318億立方米，進口624億立方米，總體資源過剩約32億立方米。未來幾年，我國將有大量進口天然氣長期貿(mào)易進口合同進入執(zhí)行窗口期，每年至少需要150億立方米的市場增量才能實現(xiàn)供需基本平衡。以目前的發(fā)展趨勢，今后幾年國內(nèi)天然氣將出現(xiàn)供過于求的市場格局。
（二）國內(nèi)市場化程度不斷提高。一是市場主體不斷增多。我國天然氣市場主體多元化發(fā)展格局已初步形成，上游包括以中石油等為代表的天然氣生產(chǎn)企業(yè)以及多家天然氣進口企業(yè)，中游包括以三大石油公司為主的長輸管道企業(yè)以及省市管輸企業(yè)，下游包括為數(shù)眾多的銷售企業(yè)及居民等終端用戶。二是市場化定價權(quán)重不斷上升。目前，國內(nèi)頁巖氣、煤層氣、煤制氣、LNG、直供用戶用氣價格均已放開。2016年10月以來，國家發(fā)改委又相繼放開儲氣價格和化肥用氣價格，加上11月20日開始非居民用氣供需雙方可以基準門站價為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價格，我國天然氣氣源價格市場化程度達到80%左右。今后，非居民用氣業(yè)務(wù)將加快進入上海石油天然氣交易中心進行交易，天然氣市場化定價權(quán)重將會進一步提升。
（三）國內(nèi)物價低水平運行態(tài)勢仍將延續(xù)。2016年1－9月，我國月度消費者價格指數(shù)（CPI）同比最高為2.3%，最低為1.3%，呈現(xiàn)低水平小幅波動的運行態(tài)勢。其中，9月份CPI增速為1.9%，連續(xù)4個月低于2%。未來一段時期，我國物價低水平運行態(tài)勢仍將延續(xù)，國際油價也將維持低位運行，這將為深化天然氣價格改革提供寬松的國內(nèi)外環(huán)境，不會因放開天然氣價格而出現(xiàn)一般物價水平和天然氣價格的大幅攀升。
“管住中間”框架初成
目前，我國管道運輸企業(yè)同時兼營天然氣銷售業(yè)務(wù)，網(wǎng)銷不分嚴重制約了天然氣管網(wǎng)的公平開放，也使管輸費用居高不下。因此，天然氣改革的重點在于“管住中間”，即管輸業(yè)務(wù)從天然氣銷售業(yè)務(wù)中分離出來，保持自然壟斷，接受政府監(jiān)管，管輸價格由政府通過成本監(jiān)審進行核定。今年以來，在體制改革尚未到位的情況下，價格改革率先作為，實施管輸價格獨立改革并要求下游城市配氣建立相應(yīng)的成本監(jiān)審制度，初步建立起天然氣管網(wǎng)價格監(jiān)管體系，奠定了管網(wǎng)公平開放的計價基礎(chǔ)。
（一）管輸價格獨立核算與成本監(jiān)審制度確立。2016年10月12日，在向社會公開征求意見并修改完善后，國家發(fā)改委正式印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》意見，明確提出經(jīng)營管道運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離。目前生產(chǎn)、運輸、銷售一體化經(jīng)營的企業(yè)暫不能實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)實現(xiàn)管道運輸業(yè)務(wù)財務(wù)獨立核算。新的管道運輸管理辦法從價格監(jiān)管對象、定價方法、價格成本核定的具體標(biāo)準、價格公布方式以及成本公開等五個方面對現(xiàn)行管道運輸價格管理方式進行了調(diào)整，走出了天然氣價格改革的關(guān)鍵一步。
（二）省市輸配氣價格管理正在推進。2016年8月31日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，敦促地方政府全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價格，嚴控城市輸配氣加價亂收費，降低過高的省內(nèi)管道運輸價格和配氣價格，減少中間環(huán)節(jié)，建立健全監(jiān)管長效機制。一旦城市輸配氣成本監(jiān)審制度建立起來，將形成覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的 “管住中間”價格監(jiān)管框架。
“放開兩頭”仍存體制掣肘
（一）上游供氣主體有限。相對下游眾多終端用戶，上游供氣主體有限，天然氣勘探領(lǐng)域僅中石油等少數(shù)企業(yè)具備資質(zhì)，生產(chǎn)領(lǐng)域也呈高度壟斷特征，目前三大石油公司天然氣產(chǎn)量占比超過97%。天然氣進口方面，雖然我國已建成兩大天然氣進口通道并初步形成四大天然氣進口通道格局，但主干管網(wǎng)和LNG接收站沒有實現(xiàn)第三方公平開放，且八成以上LNG接收站為中石油所有，進口權(quán)實質(zhì)上也為少數(shù)企業(yè)所掌握。供氣主體數(shù)量不足導(dǎo)致氣源領(lǐng)域缺乏競爭，難以形成競爭性市場價格。
（二）管網(wǎng)公平準入尚未實現(xiàn)。2014年，國家發(fā)改委頒布《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行管理辦法》、國家能源局發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，對天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的第三方公平開放做出明確規(guī)定，但實際進展緩慢。已建和在建民營LNG接收站難以接入長輸管道，僅能以液態(tài)形式在周邊范圍銷售。第三方準入限制基本阻止了現(xiàn)有主體之外的其他氣源進入天然氣管網(wǎng)，造成相對低效和高價，亟需通過改革加以突破。
（三）體制障礙有待進一步突破。天然氣生產(chǎn)、管道運輸和銷售一體化的經(jīng)營體制模糊了自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)的行業(yè)屬性，也使氣源價格與輸配氣價難以區(qū)分，不利于從根本上理順天然氣價格，需要通過進一步體制改革加快推動實現(xiàn)管網(wǎng)第三方公平開放。
深化氣價改革的具體路徑
一是分階段放開非居民和居民用氣價格。第一階段，2016年底或2017年初完全放開非居民用氣價格；第二階段，2020年之前在條件具備時及時放開居民用氣價格，最終實現(xiàn)居民和非居民用氣定價機制并軌，完全由市場供需調(diào)節(jié)天然氣價格。
二是以點帶面逐步放開氣源價格。目前，沿海地區(qū)的廣東、福建、浙江、上海、江蘇、山東等部分省市都擁有兩個以上氣源，初步形成了氣源競爭態(tài)勢，可先行試點放開氣源價格，再逐步擴大至其他省市區(qū)。
三是推動天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨立運營和公平開放。兩個《辦法》已明確將天然氣銷售業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)進行分離，實現(xiàn)財務(wù)獨立核算。下一步應(yīng)從體制上進行剝離，成立獨立的天然氣管道公司，從根本上理順價格形成機制。根據(jù)我國天然氣管網(wǎng)分布特征和天然氣價格改革進程，可成立若干家獨立的長輸管網(wǎng)公司，專門從事天然氣管網(wǎng)的投資運營和天然氣運輸。制定管網(wǎng)第三方公平開放實施細則，促進各級管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施的無障礙接入和使用。推動采用熱值計價，統(tǒng)一天然氣計量和質(zhì)量標(biāo)準；加快推動實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，配合第三方公平開放，促進“氣”暢其流，進一步降低天然氣運輸和配送成本。
四是加快推動油氣體制改革。成熟的天然氣定價制度，應(yīng)從形成機制上將氣源價格和輸配價格分開，氣源隨行就市，輸配價格由政府核定并接受監(jiān)管。因此，從根本上厘清天然氣價格機制的前提是體制改革的到位配合。具體地說，就是將天然氣銷售業(yè)務(wù)和管道運輸業(yè)務(wù)分離，實現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)獨立和管輸價格獨立，放開上游氣源和下游終端銷售市場，實現(xiàn)多買多賣，市場競價。近兩年，天然氣價格改革步伐加快，但體制改革明顯滯后，很大程度上影響了價格改革效用的釋放。為此，應(yīng)加快推動油氣體制改革，從上、中、下游推動天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革，為形成由市場決定的價格機制創(chuàng)造必要的體制環(huán)境，真正形成統(tǒng)一開放、公平有序的天然氣市場體系。
陜公網(wǎng)安備 61019102000282號 能源監(jiān)管熱線：12398
