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過去幾十年，中國(guó)能源行業(yè)的首要發(fā)展目標(biāo)是支持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和滿足能源需求。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，能源的主要矛盾是供給能力不足，能源行業(yè)重在規(guī)模擴(kuò)張。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，能源供需已由不足轉(zhuǎn)為相對(duì)過剩，能源行業(yè)發(fā)展也轉(zhuǎn)為注重環(huán)境治理和提高能源效率。伴隨著能源發(fā)展目標(biāo)的變換，能源行業(yè)為提高效率的市場(chǎng)化改革在不斷加強(qiáng)。
2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議指出，推動(dòng)能源革命，打通能源發(fā)展快車道。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。進(jìn)一步明確了能源改革的基本原則和思路。
2015年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》(下稱《意見》)。文件明確指出“價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心，市場(chǎng)決定價(jià)格是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵”?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化”，按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進(jìn)電力、天然氣等能源價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性。
《意見》涉及能源價(jià)格改革，也提出了能源體制改革。中國(guó)能源體制改革與能源價(jià)格改革是一個(gè)相互依賴和支持的過程。“放開兩頭、管住中間”既是能源體制改革的基本思路，同時(shí)也與價(jià)格改革相關(guān)，所以能源體制改革基本上與價(jià)格改革同行。“管住中間”是針對(duì)能源的自然壟斷，“放開兩頭”可以為民營(yíng)資本提供投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是能源價(jià)格由市場(chǎng)決定的基本條件，因此也需要體制改革支持價(jià)格機(jī)制改革。
能源體制改革和能源價(jià)格市場(chǎng)化改革密切相關(guān)，相互促進(jìn)，既有改革的復(fù)雜性，也受宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，因此是一個(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)過程。從上世紀(jì)80年代開始，中國(guó)的能源改革已走過了30多年。
天然氣市場(chǎng)化改革
一直以來(lái)，天然氣價(jià)格實(shí)行政府管制，按照產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游對(duì)定價(jià)實(shí)行分段管理，即分為出廠價(jià)、管輸價(jià)和配氣價(jià)。其中城市門站價(jià)格由出廠價(jià)和管輸價(jià)構(gòu)成，終端用戶價(jià)格在城市門站價(jià)的基礎(chǔ)上加上管網(wǎng)的輸配費(fèi)用。在2013年6月的天然氣價(jià)格改革前，產(chǎn)輸配三個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)行國(guó)家指導(dǎo)價(jià)。產(chǎn)輸環(huán)節(jié)由發(fā)改委制定，配送環(huán)節(jié)則由地方政府制定。
從天然氣出廠價(jià)來(lái)看，天然氣出廠價(jià)格水平具有鮮明時(shí)代性。1950-1993年屬于政府管制定價(jià)階段，又可進(jìn)一步細(xì)分為兩個(gè)階段：1950-1981年的低氣價(jià)階段和1982-1993年的雙軌制價(jià)格階段。從1993年開始，天然氣出廠價(jià)格進(jìn)入政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)并存，政府設(shè)定指導(dǎo)價(jià)并允許雙向浮動(dòng)。2005年底天然氣價(jià)定價(jià)機(jī)制開始改革，政府取消了對(duì)出廠價(jià)的直接定價(jià)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。
2015年的改革將非居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理，供需雙方可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定價(jià)格。民用天然氣則采取居民階梯氣價(jià)，針對(duì)不同的用氣量征收不同價(jià)位的氣價(jià)，在提高資源使用效率的同時(shí)，對(duì)目標(biāo)群體保留一定補(bǔ)貼。2018年5月實(shí)現(xiàn)了居民與非居民用氣基準(zhǔn)門站價(jià)格管理的銜接。
總結(jié)與展望
在中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，同其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)的體制機(jī)制改革也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸改革過程，取得了很大成就。
縱觀能源體制和價(jià)格市場(chǎng)化改革的各個(gè)過程，可以發(fā)現(xiàn)，在能源價(jià)格高漲時(shí)期，為了保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)，市場(chǎng)化改革步伐相對(duì)較慢。因此，中國(guó)能源改革有兩個(gè)基本前提條件：一是能源供需必須寬松，因?yàn)檎茈y在能源短缺時(shí)進(jìn)行改革。二是能源價(jià)格必須是穩(wěn)定的。因?yàn)槟茉磧r(jià)格改革的最大阻礙是改革導(dǎo)致價(jià)格大幅上漲。如果能源改革只是改變定價(jià)方式，價(jià)格不變甚至降價(jià)，改革將受到歡迎。因?yàn)橄M(fèi)者更關(guān)心的是改革是否導(dǎo)致價(jià)格上漲，而不是政府以何種方式定價(jià)。因此，在低能源價(jià)格時(shí)進(jìn)行改革，可以將改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的影響最小化。
進(jìn)一步能源改革的基本思路，是在完善能源行業(yè)政企分開、油氣網(wǎng)運(yùn)分開，電力售電側(cè)改革的基礎(chǔ)上，逐步建成能源行業(yè)“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，形成能源市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。重視向社會(huì)資本開放，通過放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，逐步放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的能源計(jì)劃。
政府的能源管理職能需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變，通過研究和提出適合中國(guó)國(guó)情的能源行業(yè)體制，在強(qiáng)化政府能源監(jiān)管的同時(shí)，如果有必要干預(yù)能源市場(chǎng)，則盡可能采用市場(chǎng)化手段進(jìn)行干預(yù)。政府在逐步放開能源計(jì)劃約束的同時(shí)，需要加強(qiáng)能源行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。任何能源改革都必須將能源行業(yè)安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)作為大前提，這是政府能源職能的關(guān)鍵所在。
由于能源改革對(duì)能源行業(yè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，鑒于中國(guó)的能源消費(fèi)量和市場(chǎng)份額，改革導(dǎo)致的能源結(jié)構(gòu)和能源生產(chǎn)與消費(fèi)方式的改變，對(duì)于其他亞洲國(guó)家乃至全球能源市場(chǎng)都將產(chǎn)生巨大影響。一個(gè)更加清潔和可持續(xù)的中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)際和亞洲能源可持續(xù)的重要保障。
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