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為進(jìn)一步掌握陜西省天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施開放條件及開放需求，加強(qiáng)對(duì)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的有效監(jiān)管，促進(jìn)天然氣管網(wǎng)公平開放和資源優(yōu)化配置，西北能源監(jiān)管局近期對(duì)陜西省天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。
(一)氣源供應(yīng)情況
陜西省的天然氣供應(yīng)來源于中國石油天然氣股份有限公司(下稱中石油)和陜西延長石油(集團(tuán))有限責(zé)任公司(下稱延長石油)。2015年全省天然氣供應(yīng)量72億立方米，中石油供應(yīng)55億立方米，占比76.1%，延長石油供應(yīng)17億立方米，占比23.9%。其中中石油系統(tǒng)內(nèi)長慶油田供應(yīng)50.6億立方米，西氣東輸系統(tǒng)供應(yīng)0.73億立方米，陜京系統(tǒng)供應(yīng)1.56億立方米，長寧線供應(yīng)0.17億立方米，韓城煤層氣供應(yīng)1.69億立方米。
(二)天然氣管網(wǎng)設(shè)施情況
天然氣管網(wǎng)設(shè)施包括依據(jù)國家及地方有關(guān)規(guī)定經(jīng)審批、核準(zhǔn)或備案的天然氣管道支、干線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施（包括：碼頭、裝卸設(shè)施、LNG接收站、天然氣液化設(shè)施和壓縮設(shè)施、儲(chǔ)氣設(shè)施等）。
陜西天然氣供應(yīng)鏈為上游氣源企業(yè)的天然氣經(jīng)靖西一、二、三線等長輸干線管網(wǎng)管輸至關(guān)中環(huán)線，再由關(guān)中環(huán)線通過西渭線、咸寶線、寶漢線、西商線等長輸干線管網(wǎng)管輸至西安、咸陽、寶雞、漢中、商洛等省內(nèi)城市，再經(jīng)支線進(jìn)入城市配網(wǎng)供用戶使用。目前陜西省的天然氣長輸管網(wǎng)由陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司(以下簡稱：陜?nèi)?獨(dú)家建設(shè)運(yùn)營，共有靖西一、二、三線、咸寶、西渭、寶漢、漢安線等11條干線管道，總里程約2700公里；陜?nèi)技捌渌鞘腥細(xì)馄髽I(yè)均建設(shè)運(yùn)營天然氣支線管道，其中陜?nèi)加兄?、專、?lián)絡(luò)線17條，總里程約310公里;城市配網(wǎng)由城市燃?xì)馄髽I(yè)建設(shè)運(yùn)營。
目前，陜西天然氣長輸管網(wǎng)具備的年輸氣能力為135億立方米，日輸氣能力3715萬立方米。2014年、2015年長輸管網(wǎng)輸氣量分別為約39億、48億立方米，2016年1-9月份輸氣量約為37億立方米。
天然氣管道配套設(shè)施方面：目前，陜西延長石油擁有1座壓縮天然氣(CNG)加氣母站、3座液化天然氣(LNG)液化廠；陜?nèi)紦碛腥L298公里的關(guān)中環(huán)線儲(chǔ)氣調(diào)峰管道，儲(chǔ)氣能力543萬立方米，另擁有楊凌液化天然氣(LNG)應(yīng)急儲(chǔ)備調(diào)峰項(xiàng)目，儲(chǔ)罐儲(chǔ)存能力6萬立方米，折合天然氣3996萬立方米，以及9座CNG加氣母站；部分城市燃?xì)馄髽I(yè)也投運(yùn)了少量的配套設(shè)施。
(三)價(jià)格情況
陜西天然氣門站價(jià)格、管輸價(jià)格、銷售價(jià)格均執(zhí)行政府定價(jià)。中石油、延長石油供陜?nèi)嫉木用耖T站氣價(jià)為1.00元/立方米，中石油(除長慶油田)、延長石油供陜?nèi)嫉姆蔷用耖T站氣價(jià)為1.34元/立方米，中石油長慶油田供陜?nèi)嫉姆蔷用耖T站氣價(jià)為1.206元/立方米；陜?nèi)紙?zhí)行價(jià)格主管部門按接地運(yùn)距遞增原則核定的管輸費(fèi)，延安以北靠近氣源地的管輸費(fèi)不分居民、非居民類別均為0.29元/立方米，關(guān)中地區(qū)居民用氣管輸費(fèi)0.49元/立方米，非居民用氣管輸費(fèi)0.441元/立方米，陜南商洛、漢中、安康的居民用氣管輸費(fèi)分別為0.71元/立方米、0.79元/立方米、0.99元/立方米，非居民用氣管輸費(fèi)均為0.67元/立方米；各城市燃?xì)馄髽I(yè)的天然氣銷售價(jià)格由陜西省物價(jià)局分別核定，以西安市為例，西安秦華天然氣公司購陜?nèi)嫉木用駳鈨r(jià)為1.49元/立方米，非居民氣價(jià)為1.781元/立方米，居民銷售氣價(jià)為1.98元/立方米，非居民銷售氣價(jià)為2.46元/立方米，購銷差價(jià)分別為0.98元/立方米、1.254元/立方米。
(四)管網(wǎng)設(shè)施向第三方開放情況
目前，陜西境內(nèi)僅有陜?nèi)枷蜷L慶石化分公司、陜西延長榆林煉油廠、陜西延長中煤榆林能源化工有限公司、陜西延長油煤新技術(shù)開發(fā)公司1001項(xiàng)目等四家用戶開放管道，提供天然氣代輸服務(wù)，收取長慶石化0.49元/立方米、其他三家用戶0.116元/立方米的代輸費(fèi)。其他企業(yè)的管網(wǎng)設(shè)施主要用于內(nèi)部輸送和儲(chǔ)存，未向第三方開放。
總體來看，近年來隨著“氣化陜西”工程的實(shí)施，陜西加快了天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，全省已經(jīng)形成縱貫?zāi)媳?，橫跨關(guān)中東西兩翼，覆蓋所有市級(jí)區(qū)域，日輸氣能力達(dá)3715萬方的燃?xì)廨斉渚W(wǎng)絡(luò);同時(shí)全省天然氣綜合利用水平及城鎮(zhèn)氣化率顯著提升，全省10市2區(qū)107個(gè)縣(區(qū))314個(gè)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))實(shí)現(xiàn)氣化，總氣化人口達(dá)到1400萬人，市級(jí)氣化率85%，縣級(jí)氣化率50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化率33%，為燃?xì)夤卜?wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及全省治污降霾工作提供了有利支持。
雖然陜西天然氣的生產(chǎn)供應(yīng)取得了長足發(fā)展，但隨著天然氣消費(fèi)量的快速增長，在管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)與開放方面凸顯出了供氣缺口大、價(jià)格偏高等矛盾，已經(jīng)影響到了行業(yè)健康有序發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
(一)統(tǒng)購統(tǒng)銷經(jīng)營模式阻礙天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放
2014年，國家發(fā)展改革委《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》、國家能源局《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》相繼頒布，明確規(guī)定天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)向第三方公平開放。但目前陜西的天然氣長輸管網(wǎng)仍由取得特許經(jīng)營權(quán)的陜?nèi)吉?dú)家建設(shè)與運(yùn)營，由于天然氣資源的特許經(jīng)營造成壟斷，下游的城市燃?xì)馄髽I(yè)及大用戶必須也只能從陜?nèi)假彋?，無法與氣源企業(yè)直接交易購進(jìn)天然氣，更無法由陜?nèi)即敗⒋鷥?chǔ)天然氣，雖然陜?nèi)寂c延長石油也開展了天然氣置換代輸業(yè)務(wù)，但其管網(wǎng)設(shè)施并未實(shí)質(zhì)向第三方開放。例如：由于冬季供氣缺口大，西安秦華天然氣公司自尋氣源，并已與中石油達(dá)成意向，從西氣東輸二線干線管道自建支線直接接入本企業(yè)的西安配網(wǎng)，增加供氣量，但因特許經(jīng)營權(quán)限制，目前無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
(二)一些地方政策限制天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放
陜西省個(gè)別地市政府出于地方稅收等因素考慮，限制本地生產(chǎn)天然氣出境。如：延長石油向所屬的榆能化供應(yīng)生產(chǎn)用天然氣，因特許經(jīng)營權(quán)限制和地方保護(hù)影響，一方面延長石油自建的由延安天然氣產(chǎn)區(qū)到榆林榆能化12km的輸氣管道閑置，延長石油只能與陜?nèi)歼M(jìn)行天然氣置換，延長石油將榆能化生產(chǎn)用天然氣注入陜?nèi)嫉墓芫W(wǎng)，陜?nèi)纪ㄟ^其建設(shè)的33km靖邊化工園專線向榆能化供氣，收取0.116元/立方米的管輸費(fèi)；另一方面，延長石油外供氣量330萬立方米/天，冬季保供可提高至385萬立方米/天，榆能化天然氣需求量275萬立方米/天，冬季保供期間因陜?nèi)汲袚?dān)保供壓力巨大，僅能向榆能化提供置換氣172萬立方米/天，導(dǎo)致榆能化產(chǎn)品轉(zhuǎn)化率由90.25%降至78%，影響了正常生產(chǎn)經(jīng)營。
(三)天然氣供應(yīng)管輸費(fèi)占比高，推高用戶用氣成本
由于天然氣主干管網(wǎng)特許經(jīng)營權(quán)限制，造成天然氣使用過程中管輸環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)均收取相應(yīng)的管輸費(fèi)。例如：延長石油供榆能化用氣過程中，自建管網(wǎng)閑置，使用陜?nèi)季高吇@33km專線代輸需繳納管輸費(fèi)0.116元/立方米，而中石油陜京線1000km管輸費(fèi)為0.5元/立方米，陜?nèi)季肝骶€488km管輸費(fèi)也僅為0.49元/立方米，雖然有輸送管徑和輸送氣量等客觀因素影響，但三條線路每公里單位運(yùn)輸價(jià)格仍差異較大。又如：中石油長慶油田供西安市非居民門站氣價(jià)為1.206元/立方米，陜?nèi)奸L輸管網(wǎng)管輸費(fèi)0.441元/立方米，西安秦華天然氣公司配氣費(fèi)0.813元/立方米，中間環(huán)節(jié)管輸費(fèi)共計(jì)1.254元/立方米，西安市非居民最終銷售氣價(jià)2.46元/立方米，在最終銷售氣價(jià)中門站價(jià)格和管輸價(jià)格各占50%左右。上述事例表明，在現(xiàn)行的天然氣管輸價(jià)格定價(jià)機(jī)制下，實(shí)行了單條管線個(gè)別定價(jià)的方法，并且管輸定價(jià)成本不透明，造成各管輸線路管輸價(jià)格差異較大，更由于管輸環(huán)節(jié)多，層層收取管輸費(fèi)，推高了最終用戶的用氣成本，天然氣替代常規(guī)能源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益未能完全體現(xiàn)，市場發(fā)展受到一定影響。
(四)管網(wǎng)配套儲(chǔ)氣設(shè)施不足，影響冬季供氣穩(wěn)定
據(jù)了解，陜西省2016年1月的平均日用氣約2750萬立方米/天，2016年7月平均日用氣約830萬立方米/天，峰谷差高達(dá)3.3比1，2016年冬季用氣高峰期間，最高日用氣量將超過3300萬立方米，目前已落實(shí)的資源點(diǎn)合計(jì)最高日供氣量僅為2460萬立方米，缺口較大，供給形勢嚴(yán)峻，目前可以采取的措施是增加氣源點(diǎn)供氣量和建設(shè)更多儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施。由于氣源企業(yè)的天然氣是平穩(wěn)、有序生產(chǎn)，要求氣源企業(yè)夏季少供給甚至不供給，冬季加大供給，氣源企業(yè)也需建設(shè)更多儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施，因此，為保障冬季供氣穩(wěn)定，無論是氣源企業(yè)，還是管輸企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)都需要建設(shè)大量的配套儲(chǔ)氣設(shè)施，同時(shí)國家發(fā)展改革委《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》(發(fā)展改革委令第8號(hào))、陜西省發(fā)展改革委《關(guān)于做好我省天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放有關(guān)事項(xiàng)的通知》(陜發(fā)改油氣[2016]1126號(hào))明確建立健全天然氣儲(chǔ)備制度，并提出天然氣儲(chǔ)備具體指標(biāo)，而目前陜西天然氣儲(chǔ)備設(shè)施、儲(chǔ)備量遠(yuǎn)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，造成了陜西年年都要面對(duì)冬季天然氣供應(yīng)緊張的局面。
(五)天然氣價(jià)格機(jī)制不完善，影響企業(yè)積極性
目前的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，未對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施存儲(chǔ)的天然氣實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，存儲(chǔ)的天然氣在使用時(shí)被當(dāng)做普通天然氣，進(jìn)入天然氣管網(wǎng)供給用戶，因此建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施保障天然氣供應(yīng)成為了一種社會(huì)責(zé)任，企業(yè)動(dòng)力不足。例如：楊凌LNG項(xiàng)目其功能是解決陜西省冬季高峰用氣和事故狀態(tài)的應(yīng)急供給，其購進(jìn)的原料氣執(zhí)行非居民氣價(jià)2.04元/立方米，加儲(chǔ)氣成本后為2.8元/立方米左右，調(diào)峰銷售時(shí)執(zhí)行的城市居民用氣價(jià)格1.98元/立方米，形成嚴(yán)重的價(jià)格倒掛。由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，天然氣生產(chǎn)、管輸、銷售企業(yè)均缺乏建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施積極性和主動(dòng)性。
(六)管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策缺乏配套措施
2014年，國家發(fā)展改革委《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》、國家能源局《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》等一系列涉及天然氣管網(wǎng)公平開放的規(guī)范性文件相繼頒布，但目前仍面臨著相關(guān)法律法規(guī)不完善，以及在原來的天然氣管理體制下，實(shí)施管網(wǎng)公平開放缺乏相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則等問題，地方政府和相關(guān)企業(yè)沒有可依據(jù)的、具有操作性的具體程序和辦法，造成現(xiàn)階段天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放進(jìn)度緩慢，觀望氣氛濃厚。
解決上述問題的思路：更多地應(yīng)該通過體制、機(jī)制等頂層政策設(shè)計(jì)方面的變化，改變天然氣生產(chǎn)供應(yīng)鏈條中各主體目前的利益格局，積極發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)天然氣管網(wǎng)設(shè)施高效、經(jīng)濟(jì)、安全穩(wěn)定運(yùn)行，讓廣大天然氣用戶特別是人民群眾用上氣、用好氣。具體有以下幾點(diǎn)：
(一)綜合施策，促進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施公平開放
一是破除陜西天然氣長輸管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營的限制，積極發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，由省級(jí)投資主管部門統(tǒng)一制定全省天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)劃范圍內(nèi)允許其它具備相應(yīng)資質(zhì)的投資主體與陜?nèi)奸_展競爭，參與陜西天然氣長輸管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，形成多家經(jīng)營的局面，有利于管網(wǎng)設(shè)施信息公開和降低管輸成本，同時(shí)增加下游企業(yè)和用戶的選擇性。
二是將長輸管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)銷業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，只承擔(dān)長輸管網(wǎng)設(shè)施的經(jīng)營業(yè)務(wù)，消除直接銷售或與控股的城市配氣企業(yè)間進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易的利益驅(qū)動(dòng)，收入來源限定在管網(wǎng)設(shè)施利用和LNG接收的服務(wù)收費(fèi)，促使長輸管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)更關(guān)注市場的公平和效率，做好與氣源企業(yè)、過境管網(wǎng)的互聯(lián)互通，對(duì)所有下游企業(yè)和用戶的管輸服務(wù)需求一視同仁，且能采取措施吸引盡可能多第三方使用其基礎(chǔ)設(shè)施，在某種程度上積極促進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施的公平開放。
三是加強(qiáng)信息公開力度，管網(wǎng)公平開放基礎(chǔ)是信息公開，管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)依據(jù)國家能源局《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》的要求，抓緊制定信息公開制度，主動(dòng)公開信息，以及依申請(qǐng)公開信息辦法、流程等具體措施，并及時(shí)更新，保障上下游企業(yè)能及時(shí)知情做出選擇。
(二)改革天然氣管輸價(jià)格形成機(jī)制，降低用戶用氣成本
天然氣管輸屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，隨著近年來的管網(wǎng)設(shè)施不斷發(fā)展，目前的天然氣管輸價(jià)格的管理方式和形成機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)市場發(fā)展需要。改變目前以單條管線的個(gè)別成本予以定價(jià)的模式，以社會(huì)平均成本核定基礎(chǔ)管輸價(jià)格，再根據(jù)技術(shù)、地質(zhì)等客觀因素設(shè)定調(diào)整系數(shù)，做到同線同價(jià)并向社會(huì)發(fā)布，提高價(jià)格決策的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，既吸引了管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的多元化投資，同時(shí)又約束了企業(yè)的投資造價(jià)和運(yùn)行成本，避免投資浪費(fèi)和不合理支出，也為減少天然氣供氣層級(jí)、降低氣價(jià)創(chuàng)造有利條件;鼓勵(lì)天然氣大用戶與氣源企業(yè)、過境管線進(jìn)行直接交易，由管輸企業(yè)代輸、代儲(chǔ)，提高天然氣管網(wǎng)利用效率，利用市場和價(jià)格的調(diào)節(jié)作用調(diào)整供需，降低用氣成本。通過天然氣管輸價(jià)格形成機(jī)制和管理方式的變化，釋放改革紅利，讓廣大天然氣用戶滿意用氣。
(三)加大儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)投入，建立靈活的儲(chǔ)氣設(shè)施氣價(jià)政策
陜西儲(chǔ)氣設(shè)施少緣于缺乏相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為提高投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的積極性和主動(dòng)性，亟需建立儲(chǔ)氣設(shè)施氣價(jià)體系，對(duì)天然氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的儲(chǔ)氣成本進(jìn)行單獨(dú)核算，并對(duì)共同成本在管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施間合理分?jǐn)?，形成?chǔ)氣設(shè)施氣價(jià)的定價(jià)成本，在儲(chǔ)氣設(shè)施氣價(jià)具體制定時(shí)，可考慮在冬季保供期間，對(duì)于居民等重點(diǎn)保證用戶，不加收儲(chǔ)氣設(shè)施氣價(jià)，直接將儲(chǔ)備氣輸入城市配網(wǎng)，供重點(diǎn)用戶使用，對(duì)于保供時(shí)除供重點(diǎn)用戶外仍有的余量及非保供期間的儲(chǔ)備氣量的氣價(jià)，更多地發(fā)揮市場作用，由天然氣大用戶與儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)就用氣價(jià)格、質(zhì)量、數(shù)量等予以商談進(jìn)行直接交易，以體現(xiàn)制度的靈活性和保障性，以市場手段調(diào)整天然氣供需，滿足用戶用氣需要，同時(shí)提高儲(chǔ)氣設(shè)施利用效率和經(jīng)濟(jì)效益。
(四)開展管網(wǎng)設(shè)施公平開放試點(diǎn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用
實(shí)施天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是國家能源領(lǐng)域改革的大勢所趨，對(duì)于發(fā)揮管網(wǎng)設(shè)施剩余能力，提高利用效率具有重要意義。以改革促發(fā)發(fā)展、以試點(diǎn)促改革，鼓勵(lì)在市場化程度較高、具備開放條件的地區(qū)開展天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放試點(diǎn)，積極探索管網(wǎng)設(shè)施科學(xué)有效公平開放的實(shí)施途徑，集思廣益，形成整套規(guī)范的、具有操作性的管網(wǎng)設(shè)施公平開放實(shí)施辦法和流程，并向進(jìn)展緩慢地區(qū)進(jìn)行推廣，發(fā)揮試點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施的廣泛開放，推進(jìn)天然氣行業(yè)健康有序發(fā)展。
(五)加快天然氣體制改革
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道。還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立健全能源法治體系”。據(jù)了解，目前深化石油天然氣體制改革的若干意見已經(jīng)過多次修改，最終改革的目標(biāo)是“十三五”期間實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管自然壟斷的管網(wǎng)設(shè)施輸配氣價(jià)格，放開氣源和銷售價(jià)格。并且在近日，國家發(fā)展改革委正式發(fā)布《天然氣管首運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》、《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》，標(biāo)志著天然氣價(jià)格改革將邁出“管住中間”的第一步，也為油氣改革進(jìn)行了鋪路。建議國家繼續(xù)抓緊研究制定專項(xiàng)改革方案和相關(guān)配套文件，在天然氣改革綜合試點(diǎn)和專項(xiàng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，切實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)天然氣體制改革。
陜公網(wǎng)安備 61019102000282號(hào) 能源監(jiān)管熱線：12398
