文 | 張國生 王小林 朱世佳
國家油氣戰(zhàn)略研究中心
摘 要：自20世紀50年代以來，我國油氣發(fā)展經(jīng)歷了4次重大戰(zhàn)略轉型，極大地推動了油氣工業(yè)的發(fā)展，使我國由貧油貧氣國發(fā)展成為油氣生產(chǎn)大國，并在海外建成五大油氣合作區(qū)。我國能源安全的核心在油氣，短板也在油氣。21世紀以來，我國油氣對外依存度大幅攀升，油氣安全風險大增，亟需大力提升國內油氣勘探開發(fā)力度，發(fā)揮國內油氣供應的“壓艙石”作用。系統(tǒng)梳理分析了我國油氣發(fā)展戰(zhàn)略演變歷程，認為新形勢下實施“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略是保障我國油氣安全的現(xiàn)實選擇，建議“十四五”期間將“穩(wěn)油增氣”上升為國家能源戰(zhàn)略，并就推動我國原油產(chǎn)量2×108t長期穩(wěn)定、天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長，提出未來我國油氣發(fā)展戰(zhàn)略部署；在用海用地、技術創(chuàng)新、體制機制及財稅政策等方面提出保障措施與建議。
關鍵詞：能源安全；國家戰(zhàn)略；穩(wěn)油增氣；勘探開發(fā)；發(fā)展路徑
進入21世紀，隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，我國油氣需求增長速度遠超國內生產(chǎn)增速。2014年以來，隨著國際油價低位波動震蕩，以及我國資源稟賦變差，國內原油產(chǎn)量大幅下滑，天然氣產(chǎn)量增速放緩。與此同時，我國油氣對外依存度迅速攀升，2019年分別超過70%、40%，油氣安全問題引起國家領導人高度關注。當前，世界百年未有之大變局在加速演進，油氣領域博弈加劇，我國能源安全面臨嚴峻復雜形勢。面對新挑戰(zhàn)，我國油氣發(fā)展須明確新的戰(zhàn)略引領，以推動行業(yè)高質量發(fā)展，保障油氣供應安全。
1 我國油氣戰(zhàn)略演變及對行業(yè)發(fā)展的重要作用
建國以來，針對不同歷史階段油氣發(fā)展面臨的主要問題與矛盾，我國制定了相應的油氣戰(zhàn)略，推動油氣工業(yè)實現(xiàn)從小到大、由弱到強的蛻變。總體而言，我國油氣工業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了4次重大戰(zhàn)略轉型。
1.1 20世紀50年代末石油勘探“戰(zhàn)略東移”， 推動了我國石油工業(yè)大發(fā)展
新中國建立初期，石油工業(yè)偏居西北一隅，只有玉門、延長、新疆和四川4個油氣生產(chǎn)基地，油氣勘探發(fā)現(xiàn)少、產(chǎn)量低，到1957年，全國石油產(chǎn)量僅為85×104t，遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要。中國是不是貧油國，是繼續(xù)開發(fā)西部還是轉而探索東部，是堅持勘探天然油還是重點發(fā)展人造油等，成為決定石油戰(zhàn)略方向的重要問題。
1958年2月，鄧小平聽取石油工業(yè)部匯報，在談到“二五”計劃重點勘探地區(qū)時指出：“石油勘探應從戰(zhàn)略上考慮問題。第一個問題就是選擇突擊方向，不要十個指頭一樣平，要排一個次序，對松遼、華北、華東、四川、鄂爾多斯5個地區(qū)要好好花一番精力研究考慮。在第二個五年計劃期間，東北地區(qū)能找出油更好。”石油工業(yè)部、地質部迅速組織落實，勘探重點開始向東部經(jīng)濟、交通發(fā)達地 區(qū)進行戰(zhàn)略轉移。
1959年9月，松遼盆地勘探獲得重大歷史性突破，發(fā)現(xiàn)并快速建成大慶油田。1963年全國產(chǎn)量突破600×104t，基本實現(xiàn)石油自給。20世紀60—70年代，渤海灣地區(qū)石油勘探也獲重大突破，發(fā)現(xiàn)了勝利、大港、遼河、華北等一大批油田。全國石油產(chǎn)量快速增長，1978年突破1×108t，實現(xiàn)了石油工業(yè)大發(fā)展 。
1.2 20世紀80年代以來形成“海洋開發(fā)”戰(zhàn)略，海域油氣成為我國油氣發(fā)展重要組成部分
20世紀60年代以來，海洋油氣成為全球油氣開發(fā)的熱點領域，產(chǎn)量保持快速增長態(tài)勢 。改革開放初期 , 我國海上油氣勘探開發(fā)剛剛啟動，沒有探明儲量和產(chǎn)量。針對我國海洋油氣勘探開發(fā)滯后的情況，1982年中國海洋石油總公司成立；國務院頒布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，我國海洋油氣勘探開發(fā)進入了一個較快發(fā)展時期。
80年代以來，我國海域勘探依靠對外合作和自營并舉兩條腿走路，不斷開拓海洋油氣資源，石油產(chǎn)量快速上升，由1985年的8.5×104t上升至2019年的4165×104t，海上石油產(chǎn)量已占全國石油產(chǎn)量的1/5，確保我國原油產(chǎn)量由1×108t邁進2×108t大關。黨的十八大報告指出，“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。這是我國首次將海洋戰(zhàn)略納入國家戰(zhàn)略中。十九屆五中全會通過《中國中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標的建議》，提出“加大壯大海洋裝備產(chǎn)業(yè)，瞄準深海前沿領域，實施國家重大科技項目，提高海洋資源開發(fā)保護水平”。
1.3 20世紀90年代初實施“穩(wěn)定東部、發(fā)展 西部、油氣并舉”戰(zhàn)略，我國成為世界油氣生產(chǎn)大國
20世紀80年代末期，我國陸上東部老油田原油產(chǎn)量占全國比例超過90%，開始向油田開發(fā)后期演化，占總儲量近2/3的主力油田進入高含水后期，石油產(chǎn)量出現(xiàn)下降趨勢；而西部地區(qū)勘探程度低，找油前景良好。
1990年，十三屆七中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》，提出石油工業(yè)采取“穩(wěn)定東部、發(fā)展西部”的戰(zhàn)略方針。中國石油天然氣總公司組織了西部地區(qū)的會戰(zhàn)，加大鄂爾多斯、塔里木、準噶爾、吐哈等盆地勘探開發(fā)力度，西部油田石油產(chǎn)量由1990年的1031×104t增至2019年的6473×104t，占全國比例從7.5%增至33.9%，支撐全國石油產(chǎn)量穩(wěn)步增長。全國石油產(chǎn)量由1990年13812×104t增長至2015年歷史最高峰的21456×104t，2019年仍保持19101×104t，年產(chǎn)量位居全球第六位。
為改變我國長期以來重油輕氣、油氣發(fā)展不均衡的情況，90年代以來，我國實施了“油氣并舉”戰(zhàn)略，天然氣工業(yè)進入了快速發(fā)展時期。隨著克拉2、蘇里格、普光、安岳等一批大氣田的發(fā)現(xiàn)和投產(chǎn)，建成了塔里木、鄂爾多斯、四川盆地等天然氣生產(chǎn)基地，我國天然氣產(chǎn)量由1990年的154×108m3增至2019年的 1776×108m3。頁巖氣和煤層氣也有了突破性進展，年產(chǎn)量分別達到153×108m3和54×108m3。天然氣占我國油氣當量總產(chǎn)量的比例由1990年的8%上升至2019年的42%，已接近我國油氣產(chǎn)量的“半壁江山”。
1.4 20世紀90年代以來實施“走出去”戰(zhàn)略，我國加快布局海外，權益產(chǎn)量突破2×108t油當量
改革開放以來，我國國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，石油行業(yè)對國家經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的支撐和推動作用。進入20世紀90年代，我國石油行業(yè)出現(xiàn)兩大變化：一是逐漸由石油凈出口國變成石油凈進口大國；二是石油企業(yè)開始走出國門參與境外油氣資源勘探開發(fā)。
“走出去”戰(zhàn)略是我國發(fā)展開放型經(jīng)濟、全面提高對外開放水平的重大舉措。1992年，黨的十四大提出“積極擴大我國企業(yè)的對外投資和跨國經(jīng)營”。1997年，黨的十五大提出“更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源，積極參與區(qū)域經(jīng)濟合作和全球多邊貿易體系，鼓勵能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢的對外投資”。2000年3月，全國人大九屆三次會議把“走出去”戰(zhàn)略提高到國家戰(zhàn)略層面，2001年被寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，“走出去”戰(zhàn)略開始進入加快實施階段。
“走出去”戰(zhàn)略源于石油問題，開發(fā)利用國外油氣資源是“走出去”戰(zhàn)略的主要內容之一。我國石油企業(yè)歷經(jīng)27年海外經(jīng)營，已建成五大油氣合作區(qū)，2019年，海外權益產(chǎn)量達到 2.1×108t油當量，其中權益油、氣產(chǎn)量分別達到1.67×108t和540×108m3，成為保障國家油氣安全重要力量。
2 新形勢下的“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略是我國油氣安全的現(xiàn)實選擇
2.1 “穩(wěn)油增氣”是提升我國能源安全的重要支撐
我國是世界能源消費第一大國，2019年，能源消費總量為48.6×108t標準煤，約占世界消費總量的24%，其中煤炭57.6%、石油 19.7%、天然氣7.8%、新能源14.9%。盡管油氣占比低于煤炭，但在我國能源消費中占有重要地位。預計到2040年，油氣占我國能源消費比例將進一步升至32%，其中天然氣提高至14%，石油保持在18%。油氣仍將是我國能源供給革命的主力軍。
需要指出，經(jīng)濟社會對油氣的依賴和資源分布的不平衡使油氣具有明顯的地緣政治屬性，并成為國家之間博弈的工具和武器，也與國家安全聯(lián)系在一起。從普通的燃料演化為重要的戰(zhàn)略商品，進而影響世界經(jīng)濟的發(fā)展、國際格局的形成，乃至國家之間的沖突與結盟。我國能源總體對外依存度不高，能源安全風險集中體現(xiàn)在油氣領域，近年全球地緣政治格局和能源格局的大變動，給我國高度依賴進口油氣供應敲響了警鐘。實現(xiàn)國內“穩(wěn)油增氣”是 保障我國油氣安全，乃至能源安全的重要保障。
2.2 “穩(wěn)油增氣”是基于我國油氣資源稟賦的現(xiàn)實目標
我國石油資源較為豐富，剩余地質資源量大致為（600~800）×108t，2030年前可支撐年新增探明地質儲量10×108t以上，已探明未開發(fā)儲量中，落實可開發(fā)地質儲量超過40×108t，具備支撐石油持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)的儲量基礎。但我國油田在沉積類型、油藏地質條件、勘探開發(fā)效益等方面相對較差，部分關鍵技術尚不成熟，不宜過度拔高原油生產(chǎn)能力。綜合分析，原油產(chǎn)量保持在2×108t左右持續(xù)穩(wěn)產(chǎn) 是較為現(xiàn)實的目標。通過深化松遼、渤海灣等盆地精細勘探開發(fā)，控制東部油田產(chǎn)量遞減；加快鄂爾多斯、準噶爾、塔里木等西部盆地及渤海、南海等海域油田增儲上產(chǎn)，有望實現(xiàn)這一目標。
我國常規(guī)與非常規(guī)天然氣資源勘探程度遠低于石油，總體處于勘探早—中期，未來仍有發(fā)現(xiàn)大氣田的可能。已開發(fā)氣田儲采比總體較高，常規(guī)氣、非常規(guī)氣儲采比分別為40、45以上，具有較大的上產(chǎn)潛力。通過加大塔里木、鄂爾多斯、四川三大陸上盆地及南海、渤海、東海三大海域天然氣勘探開發(fā)，鞏固常規(guī)氣、擴大頁巖氣、拓展煤層氣，預計在2035年之前產(chǎn)量仍可以持續(xù)增長。
根據(jù)資源評價結果，我國剩余油氣資源中，非常規(guī)油氣占比不斷上升，非常規(guī)天然氣（包括致密氣）正在成為天然氣增儲上產(chǎn)的重要接替領域。鄂爾多斯、松遼、準噶爾、渤海灣等主要含油氣盆地頁巖（致密）油資源豐度高、潛力大，非常規(guī)石油取得重大突破，有望在未來5~10年形成原油增儲上產(chǎn)的接替領域。依靠“常非并舉”，支撐原油長 期穩(wěn)產(chǎn)和天然氣持續(xù)上產(chǎn)。
2.3 “穩(wěn)油增氣”已成為油氣行業(yè)普遍共識
2017年，國家能源局油氣司時任司長接受媒體采訪表示，“十三五”時期我國油氣發(fā)展思路是穩(wěn)油增氣；中國石油天然氣集團有限公司“十三五”上游規(guī)劃中提出堅持“穩(wěn)油增氣”的指導思想；2018年，中國海洋石油集團有限公司時任董事長表示，將堅持“穩(wěn)油增氣，油氣并舉”的戰(zhàn)略；中國石油化工集團有限公司總經(jīng)理在2020年工作會議報告中強調，大力推進國內上游穩(wěn)油增氣降本。油氣從業(yè)者和業(yè)內專家在“穩(wěn)油增氣”發(fā)展上的共識，既反映了油氣行業(yè)的客觀實際，也為實施此戰(zhàn)略凝聚了最大共識。
3 未來我國油氣發(fā)展的戰(zhàn)略選擇
3.1 將“穩(wěn)油增氣”上升為國家能源戰(zhàn)略
將“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略寫入“十四五”全國能源發(fā)展規(guī)劃和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃》，圍繞戰(zhàn)略目標，在國家統(tǒng)一規(guī)劃部署下，協(xié)調相關資源和單位，統(tǒng)籌技術、管理和政策，多管齊下，實現(xiàn)石油產(chǎn)量穩(wěn)定發(fā)展和天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長。綜合相關機構與學者預測，我國石油產(chǎn)量在2030年之前將保持在2×108t左右，天然氣產(chǎn)量到2030年達到2500×108m3以上，可突破2×108t油當量。
3.2 石油穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略思路與部署
實施“減緩東部遞減、加快西部上產(chǎn)、加大海洋開發(fā)”的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)我國原油產(chǎn)量“十四五” 期間達到2×108t并力爭保持較長時間基本穩(wěn)產(chǎn)。
一是減緩東部遞減。以松遼盆地、渤海灣盆地為重點，深化精細勘探開發(fā)，積極發(fā)展先進采油技術，努力增儲挖潛，提高石油采收率。
二是加快西部上產(chǎn)。以鄂爾多斯、準噶爾和塔里木盆地為重點，加大油氣資源勘探開發(fā)力度，推廣應用先進技術，努力探明更多優(yōu)質儲量，加大老油田提高采收率和新區(qū)產(chǎn)能建設規(guī)模，提高石油產(chǎn)量。
三是加大海洋開發(fā)。堅持做強渤海、拓展南海、加快東海的區(qū)域定位，按照自主開發(fā)與對外合作并舉的方針，加快近海油氣勘探開發(fā)，推進深海對外招標與合作，形成深海采油技術和裝備自主制造能力，落實國家海洋強國戰(zhàn)略，適時拓展南海中南部石油資源開發(fā)領域。
3.3 天然氣快速發(fā)展的戰(zhàn)略思路與部署
堅持常非并舉、深淺并舉，實施“加快西部、發(fā)展海域、拓展東部”發(fā)展戰(zhàn)略。2025年前，擴大常規(guī)氣、鞏固致密氣、拓展頁巖氣，確保頁巖氣規(guī)模上產(chǎn)。2025—2035年，鞏固常規(guī)氣，擴大頁巖氣，拓展煤層氣，確保致密氣穩(wěn)產(chǎn)、頁巖氣與煤層氣上產(chǎn)。
一是加快陸上西部地區(qū)天然氣增儲上產(chǎn)。西部地區(qū)是我國油氣工業(yè)的主要增儲上產(chǎn)區(qū)，以四川、鄂爾多斯、塔里木盆地為重點，突破海相深層頁巖氣規(guī)模效益開發(fā)瓶頸，加快海陸過渡相和陸相頁巖氣開發(fā)，天然氣上產(chǎn)提速。
二是實現(xiàn)陸上東部地區(qū)天然氣產(chǎn)量穩(wěn)中有升。深化東部老區(qū)滾動勘探，重點加大沁水盆地煤層氣資源動用，加強松遼盆地、渤海灣盆地深層氣成藏地質規(guī)律研究，主要目標區(qū)在中深層火山巖氣藏，力求在新層系和新領域獲得重大發(fā)現(xiàn)。
三是大力推動海上天然氣發(fā)展。按照“做強渤海、拓展南海、加快東海”的戰(zhàn)略部署，立足渤海、珠江口、瓊東南盆地天然氣勘探，加大東海、鶯歌海盆地天然氣勘探力度，強化珠江口、瓊東南盆地深水區(qū)、南海中南部的風險勘探，盡快形成深海采油技術和裝備自主制造能力，大力提升海上天然氣產(chǎn)量。
4 保障措施及建議
將“穩(wěn)油增氣”上升為國家戰(zhàn)略是基于我國 油氣資源現(xiàn)狀、當前能源安全形勢及未來油氣發(fā)展趨勢的基本判斷，也符合我國當前油氣工業(yè)發(fā)展階段。通過實施該戰(zhàn)略，勢必將提升我國油氣供給保障能力與水平。要確保“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略目標落地，必須在體制機制改革、技術理論創(chuàng)新及政策支持等方面系統(tǒng)配套，主要包括以下6個方面。
一是加強用地用海保障。加強油氣規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定、土地利用規(guī)劃等相關規(guī)劃的協(xié)調銜接。統(tǒng)籌協(xié)調化解生態(tài)環(huán)境保護、海上通航、軍事保障等與油氣資源開發(fā)的矛盾。
二是加大油氣勘探開發(fā)理論技術創(chuàng)新和裝備研制。發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，加快構建油氣關鍵核心技術攻關體系，著重聚焦“兩深一非一老”（深層深水、非常規(guī)、老油田提高采收率），突破關鍵勘探開發(fā)理論、工程技術與裝備瓶頸，攻克“卡脖子”技術，全力支撐主要領域增儲上產(chǎn)。
三是優(yōu)化國有企業(yè)考核機制。突出對增儲上產(chǎn)的激勵和考核導向，鼓勵主要石油企業(yè)加大非常規(guī)、低品位等資源開發(fā)力度，擴大產(chǎn)能建設基礎和實踐，不斷提高開發(fā)水平。
四是以市場化改革為導向，激活上游市場活力。引導和鼓勵符合條件的境內外各類市場主體參與油氣勘探開發(fā)，建立健全礦業(yè)權流轉市場，推動油氣資源回歸商品屬性，激活上游市場。
五是加大財稅政策支持力度。降低非常規(guī)、深水、三次采油、稠油熱采開發(fā)的稅負水平，完善并延續(xù)非常規(guī)氣開發(fā)獎補政策，根據(jù)資源稟賦特點，適當調整石油特別收益金起征點和征收率。
六是設立國家油氣風險勘探基金。資金規(guī)模原則上每年50億元左右，由中央預算內財政資金統(tǒng)一安排，石油公司和社會資本按照1:1～1:2比例匹配風險勘探投資。重點解決基本具備石油地質條件、風險大、投資規(guī)模大、具有重大戰(zhàn)略意義的新區(qū)新領域勘探問題，并強化新類型油氣探索，力爭實現(xiàn)重大戰(zhàn)略發(fā)現(xiàn)和突破。
陜公網(wǎng)安備 61019102000282號 能源監(jiān)管熱線：12398
